农村土地流转法律冲突问题亟待解决

近年来,随着城乡一体化建设和现代农业战略的快速推进,农村土地承包经营权流转步伐日益加快,有力促进了高标准农田建设。在此过程中,因城镇化建设农田征用、无序流转、历史遗留问题等原因引发了大量的矛盾纠纷,进入诉讼渠道的案件数量亦呈上升趋势,一定程度上影响了农村社会的和谐、稳定和发展。

    江苏省太仓市人民法院的一份关于城乡一体化建设中农村土地承包经营权流转纠纷调研报告显示,2010年至2012年连续3年受理案件数呈现急剧增长态势,其中2010年为2件,2011年12件,2012年达159件。在3年173件案件中,案件类型以农村土地出租合同纠纷为主,涉及土地出租合同纠纷的案件达166件。

    无序流转引发严重问题

    “我们法院最近办理的一起因土地流转引发的16起纠纷案件就比较特别,原告是浏河镇新塘村委会及部分村民,被告是一名外来人员。因为土地流转,他们之间的土地承包合同纠纷达16起。”太仓市人民法院院长、调研报告课题组组长赵新华告诉《法制日报》记者。

    2009年11月,太仓市浏河镇新塘村部分村民与外来人员王某签订租地协议,将其承包的33亩土地租给邸某种植蔬菜,约定合同到2014年11月止。其后,该土地由王某与其余7名外来人员分别种植蔬菜。

    因城乡一体化建设需要征用该承包土地,经新塘村村委会与村民多次沟通、协商后,村民同意将该承包土地全部流转回村里,并与村委会签订了土地承包经营权流转合同。其间,新塘村村委会多次与承租户王某等沟通,要求其腾退土地,但王某等人以他们与村民之间的租地协议尚未到期为由,均不同意腾退。因双方无法达成协议,新塘村村委会及村民杨某等15人遂向法院提起诉讼。　

    “这16起纠纷的发生,实际上是无序流转带来的一些问题的表现。”该案承办法官陆薇说。

    调研报告也指出,为适应农业产业结构调整和适度规模经营的需要,需对农村土地进行大规模流转,实现连片经营、集中经营,以实现规模效益、促进农民增收。农户将承包土地流转到村集体的占50%左右,流转到外来承包户的占到30%至40%左右,本地农户自己耕种的占10%左右。

    但是,无序流转也带来了一系列问题,主要表现为:流转协议权利义务约定不全面,且未经村委会备案,容易引发纠纷；有的流转协议签订时间较长,由于当时流转费用与当前流转费差距过大,因出租方要求提高流转费用引发纠纷；有些外来承包户在租种土地上存在私搭乱建现象,并对当地环境卫生带来一定破坏,且对生产的蔬菜等农产品未实行标准化生产,给当地政府监管食品安全带来难题；有些外来承包户种植农作物不符合当地农业产业规划,对全市的农业产业结构调整产生不利影响等等。

    据介绍,法律对承包地的调整规定不统一也是农村土地流转工作面临的现实困境之一。比如,在农村承包地的收回方面,土地管理法第37条规定,“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”；而农村土地承包法第26条则规定,“承包期内,发包方不得收回承包地”,除非“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的”。

    在农村承包地的调整方面,土地管理法第14条仅从条件和程序上对土地调整作了一般规定,即“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”,而农村土地承包法第27条则规定不得调整承包地,除非出现“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。

    “还有一个困境,那就是农村集体组织成员资格难以认定。”赵新华说,我国农村土地承包法和物权法等法律规定农民集体经济组织成员享有土地承包经营权,实际上确定了以户籍作为认定成员资格的主要标准,但随着人口的频繁流动以及户籍改革的进行,城乡二元结构日益被打破,原有的认定标准与实践要求严重脱节。

    如农户成员在土地确权时享有承包权,后来由于升学、参军等原因,进入行政机关或者企事业单位工作,有稳定的收入和生活保障,他是否还具有该集体组织的成员资格?他所享有的承包地如被征用后,其是否还应享受一次性货币补偿或者“土地换保障”等农村保障政策?

    流转协议签订多不规范

    调研报告指出,我国农村土地承包法等法律法规规定,土地承包经营权流转时,当事人双方应当签订书面合同,且除转让需经发包方同意外,采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。在实践操作中,本地农户将承包土地流转到村集体基本上都签订了统一的土地流转协议,并办理了备案手续。

    “存在最大的问题就是,农户在自行流转时很不规范,有些协议是在未办理授权手续的情况下,由双方各委派一个代表签订,且所签协议往往内容简单,权利义务约定不明确,也没有办理报批、备案手续。”赵新华说,一旦发生矛盾纠纷,双方便各执一词,有些承包户以未经授权为由,主张流转协议无效,给法院调查取证、查明事实等工作带来很大难度。

    据赵新华介绍,该院办理的173件案件中,双方签订的流转协议绝大多数都是自己起草的,基本上都是不规范的,而且没有一件案例到土地流转服务中心备案。“就上面说的那起由土地流转引发的16起纠纷,当时协议对于双方的权利义务的规定很不明晰,仅有四五条”。

    同时,因城镇化建设发展中所涉及的农民集中居住、基础设施建设等需要,大量农村集体土地被征用,这就涉及到承包地的补偿问题。由于有些土地已出租,村委会、农户和承租人往往因征地补偿问题产生纠纷。同时,有些家庭成员内部也会因土地补偿分配问题发生纠纷。

    太仓法院调研组在调研中还发现,因农村法律政策宣传不到位,如宣传手段比较单一、宣传形式不活、宣传范围较窄、宣传效果不佳等问题,造成广大农民对土地流转的方式、流转合同的签订解除、流转纠纷的解决途径等方面缺乏全面的认识,影响了相关法律政策的实施效果。此外,农村土地法律不健全、农民对土地的认识发生重大转变、历史遗留问题等,也是引发土地承包经营权流转纠纷的原因。

    流转配套规定亟需健全

    针对农村土地流转工作面临的现实困境,调研报告也提出了相应的对策,建议建立健全农村土地流转配套规定,及时修订土地管理法与农村土地承包法等法律冲突的部分,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法,加快制定农村集体土地征收法律法规等。

    对于流转协议签订不规范、无序流转等问题,调研报告建议,加强对农村土地流转的监督管理。地方政府应进一步完善市镇村三级土地流转服务中心工作机制,帮助农民群众做好流转合同签订前的指导、审查,对已签订合同进行登记备案,熟悉掌握集体土地流转的总体情况。土地管理部门要加强农村土地监察,健全群众举报查处机制,依法打击擅自改变土地用途、严重破坏土地等违法用地行为。

    此外,调研报告还建议加强农村土地承包经营权确权登记,制定地方统一的土地征用补偿标准,加大农村土地法律政策宣传力度。“完善失地农民的社会保障制度也很有必要。”赵新华特别强调说,随着农村土地承包经营权流转面积的扩大,需要更多关注失地农民将面临的如医疗、养老等一系列社会保障问题。