我国农村下一步改革的重点及政策走向
一、推进农村改革发展面临的深层矛盾和突出问题
在我国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，我国农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起高度重视的新情况新问题，特别是城乡二元结构矛盾突出。
(一)农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大
一是农业资源约束增强。近10年我国耕地面积减少1.25亿亩，人均耕地面积仅有1.38亩，仅为世界平均水平的40%，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。二是农业基础设施脆弱。我国中低产田占2/3，有效灌溉面积仅占耕地总面积的46%，还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。三是农业科技支撑能力不足。我国农业科技进步贡献率仅为49%，大大低于发达国家 70%～80%的水平。我国农业科技成果转化率仅为30%～40%，远低于发达国家80%以上的水平。灌溉水有效利用系数只有0.46,只相当于国际先进水平的60%。四是农业物质投入成本和劳动力成本不断提高，农民种粮比较收益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。五是农业生态环境脆弱，农产品质量安全问题突出。我国每年化肥折纯施用量达到4700多万吨、农药用量140多万吨。在一些地区由于化肥、农药的过量及不合理使用，造成了地下水和地表水污染，且有进一步扩大的趋势。水生生物资源过度开发利用，导致水域生态环境日益恶化。工业“三废”中许多有害化学物质直接威胁产地环境。目前，食品行业在原料供给、收购储运、加工包装及批发零售等环节的安全管理都存在严重的问题，农产品和食品质量安全监管体制很不完善，农产品和食品安全重大事件频发，不仅严重制约我国农产品出口，而且严重危害人民身体健康和生命安全，给群众造成了很大的心理恐惧。此外，随着全球气候变化，气象灾害对农业生产的危害总体上呈加重趋势。六是随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以自求平衡，一些农产品对国际市场的依赖不断提高，保障农产品供求平衡的压力增大。
(二)农民持续增收困难，缩小城乡居民收入差距前景堪忧
进入新世纪以来，我国城镇居民可支配收入年均增长率达到10.1%，农民人均纯收入保持了年均6.2% 的速度。城乡居民收入比从1978年的2.6：1，曾缩小到1985年的1.86：1，2000年扩大到2.79：1，2007年进一步扩大到 3.33：1。城乡居民收入差距持续扩大，不仅成为“三农”问题的主要症结，而且成为国民经济增长的重要制约，成为影响社会和谐稳定的突出矛盾。到 2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标，今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上。从过去30年农民收入增长的经验看，这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。农民收入增长最快的时期是1978～1984年，年均增长达到16.5%；1985～1988年农民收入增长速度明显放缓，年均增长4.9%；1989～1991年，年均增长只有1.9%；1992～1996年年均增长5.6%；1997～2000年，收入增幅连续4年下降，年均增长3.7%；进入新世纪以来，农民收入增长保持了年均6%以上的速度。这是在粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加的基础上实现的。如果今后国民经济出现较大波动，农民增收出现徘徊甚至滑坡，农民人均纯收入翻一番的目标就有可能落空。
(三)农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远
一是农民进入市场组织化程度低。迄今为止，真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。据不完全统计，我国各类农民专业合作组织有15万多个，加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。
二是农民土地权益缺乏有效保障。农村改革以来，尽管我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障，侵犯农民土地权益的现象还大量存在。对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题是土地问题，因承包地流转问题引发的上访占26%，因土地征收、征用问题引发的上访占40%，合计为66%。从农村土地承包关系看，过短的土地承包期限和土地的频繁调整，使得农民对土地使用权缺乏安全感；随意解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的现象经常发生，农民缺乏充分行使自己土地权利的能力；土地承包经营权权能仍不够充分，农民缺乏长期稳定的预期。土地问题的背后是利益分配问题。当前，土地问题之所以成为矛盾的一个焦点，主要是源于工业化、城镇化进程中巨额土地增值收益分配问题。在现行征地制度下，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少。对分布在四个省市1000多个被征地农户的调查显示，征地补偿费一般只够维持被征地农民6～7年的基本生活。如果在落后地区或者公益性项目征地，补偿标准更低，一般只够维持3～5年的基本生活。
三是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。2003～2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%。从财政“三农”支出所占比重看，财政支农力度与国家财力的增长状况还不完全匹配。从最近几年财政支农资金的支出结构来看，对农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设严重滞后；对农业科研和科技推广服务的投入很低，农业科技支撑不足，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱，无法及时发现、及时处置动物疫情；政策性农业保险制度还处于探索阶段，缺乏现代农业发展需要的保险手段；对市场流通基础设施、食品安全等方面的投入偏低；农业生产成本大幅上升，农产品价格保护政策不健全，价格总体水平偏低，有些农产品价格大起大落，农业生产比较收益总体上处于弱势。农业支持和保护政策运作方式不规范，影响了整体效能的发挥。财政支农资金被层层分割，形成 “天女散花”的局面，导致资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。
四是农村金融改革明显滞后。当前农村金融体系存在的突出问题，首先是农村金融体系不完善。农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出，一些信用社脱农倾向明显，体制改革成效未能充分显现；邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村；保险公司缺乏开展农业保险的积极性，农业保险覆盖面低，贷款风险集中于金融机构；新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想；等等。其次，农村金融产品和服务方式不适合农村特点。微型金融服务业是我国金融服务业中的“短板”，金融机构一般不愿涉足微型金融服务业。现有的各类小额信贷机构资金来源有限，可持续性差。各类银行业金融机构都把担保抵押资产是否充足，作为决定贷款的主要条件，这使得大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题还没有得到解决。
五是公共财政覆盖农村范围有限。近年来，中央着力调整国民收入分配格局，覆盖城乡的公共财政制度建设开始迈出较大步伐。但由于历史欠账多，农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。突出表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障制度还很不健全。
六是城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。 2004～2007年外出农民工实际工资年均增长7%左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3～4个百分点，两者的工资差距继续加大。农民工超时间劳动比较普遍，农民工的劳动小时工资水平更低。农民工无法平等地享受城市公共服务。进城农民工子女纳入流入地公立学校义务教育体系的比例偏低，进城农民工不能平等享受城镇公共卫生服务和医疗救助，不能享受城市廉价租房和经济适用房政策。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。
(四)农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大
改革开放前，农村平均主义盛行，农民普遍贫困，贫富差距很小。改革开放30年来，总的趋势是，农村居民不同群体之间的收入差距不断扩大，农村贫富分化趋势加速。1980～2000年，全国农村不同群体之间人均纯收入差距显著扩大，基尼系数由0.2455上升到0.3558，上升44.9%；2000～2004年，不同群体之间人均纯收入差距有所缩小，基尼系数在4年之中下降到0.3553。有资料显示，农民人均纯收入最低平均值和最高平均值之比为1：6到1：8之间，而且这一差距还有进一步扩大的趋势。
随着改革开放的深入，农村社会的不断觉醒和进步，农民身份平等意识和权利意识普遍提高。目前农村解决社会矛盾的方式很不规范，解决冲突还缺乏制度化的手段。农村多元利益主体的格局已经形成，城乡利益关系、农村不同社会阶层间的利益关系复杂化，由此产生的社会矛盾也在加剧，解决社会矛盾单靠政府行政动员已经力不从心。
一是农民利益诉求表达渠道不畅。由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民缺乏自己的利益代表人，利益表达渠道不畅。农民与其他阶层相比，在利益代表和表达机会方面处于不平等的地位。公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。
二是农村社会组织作用发挥不足。在市场经济迅速推进过程中，政府权力正在从越来越多的领域退出，社会本身的自主运行程度不断提高。从政府和社会的互动过程看，主要问题是政府力量过于强大，农村社会组织力量过于弱小，社会参与力弱，发挥作用的制度空间狭小。
