黄浦江畔回荡改革强音
——上海市农村集体产权制度改革样本观察

　　编者按：今年4月25日，习近平总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会时强调，要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份制改革。党的十八届三中全会明确提出：“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”

　　上海市领风气之先、立改革潮头，自上世纪八九十年代举起农村集体产权制度改革的旗帜以来，沿着理论与实践相结合的道路探索前行，创设了镇、村、组三级集体产权制度改革模式，成为中国农村集体产权制度改革的先行者。

　　黄浦江，奔腾不息，汇入长江，奔向东海。农村改革，曲折艰难，过浅滩、涉深水，永不停歇。

　　围绕农村集体产权制度，上海改得早、改得彻底、改得卓有成效，被学者和媒体誉为“超级农改”“一场静悄悄的革命”，其特点可用“广、深、活、新、惠”五字概括。

　　“广”度来自镇、村、组三级联动改革，“深”度来自追根溯源，从1956年开始算起，“活”指的是改革探索因地制宜、一村一策，从体制机制到形式路径的一系列创新构成了“新”的内涵，“惠”则体现在农民得实惠、集体经济得发展的改革效果。

　　2011年是个关键年份。上海市委、市政府把推进农村集体经济组织产权改革列为重点调研课题，建成了市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，并完成了上海市农村集体经济组织成员界定和农龄统计公示工作。随后相继出台《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见》（沪委发［2012］7号）和《关于推进本市农村集体经济组织产权改革若干意见》（沪委发［2014］70号）两个文件。

　　“7号文件”明确了“社区经济合作社”的改革形式，而“70号文件”则确定了建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力”的新型产权制度的目标，并提出了村级、镇级产权制度改革的时间表。

　　2015年又是个关键年份。上海市委书记韩正、市长杨雄提出要求，按照党的十八届三中全会和2015年中央一号文件精神，更加积极推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。市人大把农村集体经济组织改革发展列为本年度监督重点项目，加强调研跟踪、监督改革的进程。

　　截至2016年上半年，上海完成集体经济产权改革的村已达1547个，占总数的92%；17个镇完成了镇级产权制度改革先行试点，涉及全市镇、村两级农村集体经济组织成员达到500万人。2015年度，110万人率先分享到集体经济改革红利，分红总额超过12亿元，人均1025元，户均4100元。

　　上海的改革，通过资产变股权、农民做股东，实现了还利于民、赋权于民；上海的改革，历经风雨、遍地开花、硕果累累、经验可鉴。

　　一道绕不过去的坎

　　——农村集体经济组织产权制度改革没有退路，越早越主动，越晚越麻烦，必须取得实质性突破

　　“农村土地制度改革，把农民的‘三块地’搞搞清楚，农村产权制度改革，再把集体‘三资’搞搞清楚，事情就比较透彻了。”

　　说这话的，是上海市人大常委会农业与农村委员会主任委员孙雷，他在上海市委农办、市农委主任任上多年，脑子里“七七八八”装满农村改革发展的图纸。

　　“农村集体经济组织的资产，包括资源性资产、经营性资产、公益性资产。改革，不是改变集体所有制，而是选择一种更有效率的产权制度安排，把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项财产权利界定清楚。”

　　很显然，这是一项复杂的系统工程，说到底是利益的再调整。改变集体资产过去名义上“人人有份”实际上“有份无权”“产权虚置”，以及被人为侵占等现象。

　　上海市委农办研究室主任、市农委农经处处长方志权分析认为，这项改革覆盖所有乡村，难度极大，可以说“前无古人、旁无借鉴、情况复杂、影响广泛”，是典型的改革深水区和硬骨头。毕竟，改革有“几怕”：怕翻历史旧账、怕引发矛盾、怕失权失利，尤其会触动镇村两级干部的权利乃至利益。区县一级乃至更高领导层面考虑更多的，则是改革、发展与稳定的关系，农村基层的社会和谐。

　　但是农村改革要深化，“家庭经营、统分结合”双层经营中“统”这一块，不能悬空。农民群众对集体资产流失、“小官巨贪”的憎恨，对改革的呼唤，也是强大的驱动力。

　　早在2007年10月，农业部印发《关于稳定推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》。上海市委、市政府决定，选择率先改革“经营性集体资产”这个重点，涉及经营性土地上的收益、集体经营的企业等。

　　在上海，流动性集体资产规模达三五亿元的村根本不稀奇，最富的村存款高达20亿元，这是改革开放之后集体经济“这只鸡下的金蛋”。孙雷说：“如果最广大的群众享受不到红利，搞不好会鸡飞蛋打，可能带来冲击波，甚至引发严重的社会事件。”

　　总之，农村集体经济组织产权制度改革，是一道绕不过去的坎，没有退路，越早改越好，越晚越麻烦。

　　2010年，上海市农口部门花了大半年时间，对9个涉农区县的农村集体资产进行了清产核资；2011年又对中心城区拥有农村集体资产的五区六镇进行核查，彻底摸清了家底，理顺产权归属关系。账内资产做到账物、账账、账表相符，账外资产在清理核实后进行登记造册：对产权关系不明晰的，依据国家法律、法规和有关政策规定处置；对清理出来的不实资产，按有关规定和民主决策程序及时进行处置。截至2011年底，上海农村三级集体经济组织总资产为3230.6亿元。

　　从2011年起，按照“制度+科技”的办法，依托现代化信息网络技术，上海市加快农村集体“三资”监管平台建设。陆陆续续，把全市涉农126个乡镇、1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据全部录入。

　　平台包括资金管理、资产管理、资源管理、合同管理、报表分析、预警预报、“三资”公开和领导查询等八大模块；结构上分为市、区县、乡镇、村四级，功能各有侧重。利用网上“农民一点通”，可及时查询到本村的资产概况、收入情况等九个方面的内容。

　　上海人做事精细，基础性、准备性的工作进展井井有条，“七七八八”都要考虑进去，改革当然也在渐次推进。

　　记者采访中，接触到的各级干部，常常会把“7号文件”和“70号文件”挂在嘴边。

　　新任上海市委农办、市农委主任张国坤说：“这两个文件，体现了顶层设计，指导改革全面深化。”他先后在崇明、闵行任职，期间就是在这些顶层设计的指导下，扎实实践，大胆创新。

　　上海市农村集体产权改革的政策配套体系由“1+1+X”组成，即“7号文件”+“70号文件”+相关配套文件，随着X不断细化完善，目前形成了“1+1+13”十五个政策文件。这一套政策文件，形成了理论体系和整体制度设计，明确了改革的主体、各级党委政府的责任，明确了产权制度改革的目标，指导为什么改、改什么、怎样改，提出改了之后该依据什么分红、如何发展壮大集体经济、如何探索出农村社会治理新模式等等。

　　往更大层面追索，“中央精神+理论研究+市级设计+基层探索”，汇聚成上海市农村集体产权的改革强音，诞生了以村改先行的“闵行模式”、以镇村联动的“松江模式”，才会有全市范围蹄疾步稳的整体推进。

　　村一级改革应改尽改

　　——清产核资、界定成员、锁定农龄、量化股权、组建经济合作社，环环相扣，稳步快速推进

　　走在雨中的陶桥村，便走进了上海乡村的“秋色赋”，立体，丰富，安宁，还有憧憬。

　　“我们村是2014年8月启动村级产权改革的，6个月就完成了，去年12月底，又被纳入‘村经分离’示范点。”村支部委员唐翠霞说，“虽然社员还没有拿到分红，但每个社员都知道，村里的集体资产包括经济合作社账上的200万元现金从此看得到、摸得着了。”

　　陶桥村位于浦东新区惠南镇，共有697户，1724人。一个普通村，6个月就完成了改革，放在2012年之前，不可想象。

　　2013年，记者亲身经历了闵行区七宝镇号上村农龄统计第二次张榜的日子。在前往村委会的路上，党总支书记张龙标和副书记许顺辉的心几乎提到了嗓子眼，他们担心群众不满统计结果而“闹事”。

　　记者看到在村委会农龄统计公示墙上，该村4个村民组，按照1956年1月1日到1994年3月31日、1994年4月1日到2009年6月30日两个时间段做的统计，1200多人的农龄一目了然。

　　当时62岁的村民魏德兴告诉记者：“资产不清，老头子和儿子也要打破头，更何况村民与村民、村民与干部之间呢？村里农龄统计工作事前做得非常细，股权设置按农龄股和人头股的做法，得到了村民拥护，自然不会有矛盾。”

　　清产核资、界定成员、锁定农龄、设置股权（份额）、组建经济合作社，环环相扣，是上海产权制度改革的重大创新经验。市农委总经济师王国忠说，落实到最终的股权（份额）上，包涵了户籍人口基本股、土地承包经营权股和历史劳动贡献股等几个重要组成部分。

　　共和国的历史不会忘记，上世纪五十年代中期，广阔天地间，父老乡亲们拿着地契、牵着水牛、扛着农具，大步走向集体化，创造了“三级所有、队为基础”的集体经济。集体经济的积累，从1956年合作化运动算起，有半个多世纪的跨度。

　　“界定集体经济组织的成员，历史的旧账不能不厘清。农村集体资金资产的形成，是所有成员长期劳动和不断积累的成果。”孙雷年轻时插过队种过地，当过乡镇党委书记，他至今记得，七十年代时社员们每年能从集体分得红利，自那时起，集体经济的概念根植于心底。

　　记者查阅《关于本市开展农村乡镇级集体经济组织改革试点工作的指导意见》（沪委农办[2012]30号）文件得知，集体经济组织成员的界定，是在参照1996年《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》的基础上，形成的“八字方针”——户口在队、劳动在册。

　　就是说，从1956年至今，无论何时加入户籍、投入过劳动或资产的人员，不管时间长短、贡献大小，都要厘清楚、算进去。农龄如何计算呢？统计时段也自1956年1月1日算起，成员个人从16周岁起算；以年度为计算单位，不满6个月的按半年计，超过6个月不满一年的按一年计。

　　在这个操作办法上，所有相关联的人员都纳入农龄统计对象，包括嫁娶者、插队知青、乡村教师、大中专学生、参军、征地安置非农、劳教服刑人员、去世人员等十多类对象。这些对象现在仍是社员的，就把农龄折算成股份；而非社员比如返城知青、招干列编成员等，则建议采取一次性买断农龄的方式。

　　截至2011年底，上海全市农村集体经济组织成员591.5万人，总农龄数12559.2万年。这个数据，是所有村居全部计算清楚后、统计汇总得来的，来之不易。

　　上世纪八十年代末，以普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等为代表，曾经掀起过上海市集体产权改革的第一波浪潮，但是推进速度很慢。“为什么那时候推动难？基础性的工作没做到位，关键点和突破口都没有把握好。”上海市农经站副站长张建官告诉记者。

　　直到2011年，闵行区的“村改”才完成30个，而在2012年推进了一大步，当年完成23个村，股民数则从3.5万人剧增到近10万人。

　　如何确定股权，将资产折股量化到成员呢？闵行区探索出三种股改模式：一是存量折股，村集体资产按农龄全部量化折股给集体组织成员，村民股份的总和即为村集体的总股本；二是增量入股，存量改制条件不具备、征地量大面广的村，由镇、村集体、村民共同出资组建新的经济实体；三是资产按农龄量化，股份按人口设置，即集体资产按农龄量化并兑现给村民，然后，由符合条件的村民按统一股份设置出资入股。按规定“不设干部股”，是一道硬杠杠。

　　村改先行的“闵行模式”，为全市村改提供了许多宝贵借鉴。

　　2014年底，上海784个村完成了改革；到2016年上半年，达到1547个，建立健全了组织治理机制，并全面推行了村经分离。原则上1677个村应改尽改，少数即将撤掉的空壳村、严重负债村、历史遗留问题多的村，需要进一步研究具体改革办法。

　　孙雷说：“群众呼唤改革，可是真正让他主动参与进去，还是有一定难度。看到先改村真的分红了，乖乖，积极性来了，后来的推进速度就快了。”

　　在股份合作的形式上，城市化地区，一般选择有限责任公司和社区股份合作社，农村地区则主推农村社区经济合作社。从经营管理、资产增值和股东收益上全面考量，三种形式的股份合作各有长短，仍处于探索完善之中。

　　镇一级改革推行“三级联动”

　　——把土地份额考虑进去，把集体资产与财政性资产分开，彻底解决了权益主体模糊问题

　　相比较村级集体产权制度改革的燎原之势，乡镇一级的改革，动起来难度很大。而如果不动这一块，改革就是不彻底的。

　　随着改革实践的深化，上海市的改革设计者们认识到：对“三级所有”的集体资产改革，应该要“三级联动”。尽管步子大小、步调快慢，可以因地制宜、因时制宜，但早晚要动，不动不行。

　　恰恰与其他省份相比，上海要动镇一级集体资产“这块蛋糕”，难度更大，因为其数量庞大、来源多样、结构复杂，长期以来产权更不明晰。

　　上世纪九十年代，上海在进行集体企业改制的时候，土地和厂房没有卖掉，作为集体资产保留了下来。而随着时间推移，随着城市化进程加快，这笔宝贵资产在不断积累增值。2014年发布的统计数据表明，镇、村、队三级拥有集体总资产4952.38亿元，其中镇级3511.75亿元，占70.9%。

　　市农委秘书长邵启良说，一直以来，镇级领导有“两个口袋”，一个装财政收入，一个装集体资产收入，两个口袋里的钱混用。一旦产权明晰了，可能会不适应、感到受约束，甚至感到有些工作不好开展。

　　“各级党委政府一直在为增加农民财产性收入而绞尽脑汁，而摆在眼前的庞大集体资产，农民兄弟们却看不到摸不着，这难道不是一种矛盾吗？”2008年，时任松江区委书记盛亚飞认识到了“早晚要动，不动不行”。镇级集体产权改革的大幕，随之拉开。

　　盛亚飞选择新桥镇试点先行，请市农委专家指导设计，带领区农委、区政研室等职能部门多次调研，提出“探索以镇级为主的农村集体经济组织产权制度改革工作”的指导意见，侧重于研究“撤制村组集体资产处置”等问题，边研究边推进。

　　2009年12月1日，“新桥镇农村集体经济联合社”宣告成立，集体资产“三级所有”在那一刻起变为“一级所有”，标志着松江区也是上海市首个镇级产权改革完成。

　　在随后的探索中，松江区各街镇陆续跟进，并形成了两种改革模式：其中5个镇采取“一级模式”，镇级集体经济组织回购村、组集体资产，成立镇级经济联合社，股权明确分配到全镇农民个人；9个镇采取“二级模式”，成立镇级联合社和村级合作社，对集体资产仍实行两级经营管理，主要是农业地区、未完成撤村及村级资产体量较大的镇。

　　“一级模式”的改革设计相对复杂：一是要对全镇所有集体“三资”，再来一遍地毯式的清产核资；二是要考虑，把土地资产纳入改革范畴、土地收归镇级联合社管理之后，对原来三级所有的资产如何划分，一般按镇30%、村30%、组40%的比例分配；三是明确镇级回购村、组集体资产的资金到位时间、方式支付；四是明确镇级联合社成员，资产分配结构一般按“农龄份额：土地份额=4∶6”；五是镇级联合社的代表选举，理事会、监事会的组建，及管理模式等等，都要重新设计。

　　松江区农委副主任姚水平说：“农龄和土地，为什么要四六开？因为土地是农民的命根子，因为土地是不动产、在未来具有增值空间。”土地份额由各村组在册农业户口人员分享，用一个系数算乘法，方式简单。那么在新的镇级经济联合社里，“成员个人总股份=农龄份额+个人土地份额”。

　　2013年底，松江区涉农街镇全部完成改革，成立了14家镇级农村集体经济联合社、107家村级集体经济合作社，共量化集体资产328.2亿元，发放社员证57万多张、总份额3000多万份。

　　松江的“三级联动”改革，就这样将占农村集体总资产近80%的镇级资产，100%明确到农民个人，彻底解决了权益主体模糊问题。

　　记者了解到，全面完成改革之后，松江区采取“一级模式”的街镇，2014年起实现分红，采取“二级模式”的有些也开始分红。2015年度，全区的镇联合社和村合作社共计分红2.54亿元；镇、村两级资产总额达549亿元，其中经营性资产80多亿元，分别比2013年底增长了67.3%和38.8%。

　　这两年，上海市各个街镇都开始推行镇级产权制度改革试点，闵行、浦东有部分街镇完成了“镇改”。截至今年8月，已有120多个镇完成了农村集体资产与财政资金的界定。

　　浦东新区的唐镇和万祥镇，去年启动试点。“为什么选择这两个镇呢？”区农委副主任严伟说，唐镇集体资产量大、总体经济强，万祥镇经济经济弱但是建制完整。在“村改”已经完善的基础上，如果这两个镇的“镇改”行得通，就能为全区推广“镇改”提供参照。

　　万祥镇已于今年5月召开了经济合作联社成立大会，镇农经站站长龚均对改革很有信心：“虽然现在集体经济体量小，通过改革盘活存量、强化保值增值力度，争取更快速更规范的发展。先筑好巢，再多下蛋。”

　　不是杀鸡取卵，而是养鸡下蛋

　　——改革始终坚持集体所有、因地制宜、以农龄为主要依据、公正公平公开、效益决定分配的“五个原则”

　　上海市集体产权制度改革之路走到今天，有大把大把的经验可以总结，其改革的广度、深度、量度，其清产核资、界定成员、锁定农龄、确定股权的精细程度，其“三级联改”的做法等等，在全国具有多方面的创新意义，堪称“上海样本”。

　　孙雷说：“摸着石头过河，把改革推向深水区，需要完善的理论体系和有效的实践模式，上海产权制度改革基本做到了两者的有机结合。”

　　张国坤认为，上海的改革，始终坚持了集体所有、因地制宜、以农龄为主要依据、公正公平公开、效益决定分配，这“五个原则”，运行在平稳的轨道上，具有鲜明的“广、深、活、新、惠”特征。

　　从全国各地实践来看，农村集体产权制度的改革是否成功，主要从两方面评判：首先要看改革的出发点和落脚点是否是赋予农民充分权能，具体而言，重点赋予农民对集体资产股份的“六项权利”，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权；其次要看是否准确把握了改革的三大目标：一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度，二是建立符合市场经济要求、有利于管好用好集体资产、实现保值增值的运行新机制，使集体资产产权明晰、规范管理、壮大发展，三是形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利、较为完善的农村集体经济治理结构。

　　对照上述标准，上海市的样本意义更加突出。作为全国农村改革试验区的闵行区，在2014年完成120个村居的“村改”时，有29万农民变股民，持有集体资产55.7亿元，当年分红总额3.85亿元；农民财产性收入占家庭人均可支配收入的18.3%，使得闵行区城乡居民收入比达到1.48∶1，在全市差距最小。

　　采访中，干部群众翻过来倒过去，反反复复向记者讲述“鸡与蛋的辨证关系”，大家一致认识到了“改革不是杀鸡取卵，而是养鸡下蛋”。改革后，集体资产真的“人人有份”了，条件好的村都能吃个荷包蛋，条件一般的来个西红柿炒鸡蛋，条件差的喝个蛋花汤。即便手里暂时还捧着空碗，也知道母鸡早晚会下蛋。

　　数据表明，加快产权制度改革这几年，上海市各级集体经济的资产总值，平均以两位数的速度增长，集体经济走在发展壮大的阳关道上。各级党委政府强化分类指导，引导社会资本与集体经济开展合作，结合特色镇村建设、一二三产融合等，培育农村集体经济的新优势。

　　从2014年起，在40家“城中村”改造过程中，采取引入合作单位的改造模式，为集体经济组织留存10%的物业不动产经营面积，以使农民长期受益。闵行区莘庄镇每年租金收入1.1亿元，基本保证了全镇征地农民持续收入来源。

　　上海市人大常委会正在加快立法，制定《上海农村集体资产监督管理条例》，将明确股份合作制改革要做到“两个防止”，即防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资金侵吞、控制集体资产；新型集体经济组织的年度收益分配比例，不得高于当年经营性净收益的70%，并建立以丰补歉机制，严禁举债分配。

　　“村经分开”的农村治理新模式，则是以村党组织为领导核心、村民委员会为主导、村民为主体、村务监督委员会和村集体经济组织共同参与等为重要内容。

　　2015年，基本完成了村级产权制度改革后，上海市提出从2016年起，力争用2到3年时间，全面实现村民委员会与村级集体经济组织分账管理，从而建立了股东会、董事会、监事会和法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权“三会四权”制衡机制。村委会的主要职能，就是村民服务与村务管理，与合作社剥离开来。

　　同时，考虑到“村经分开”之后，村委公共服务的开支难，专门出台《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》，明确村级组织基本运转经费保障标准，对村级经费不足部分，由财政予以托底保障，区县和乡镇政府承担主体责任。

　　为尽快改变100个经济薄弱村的面貌，奉贤区改变过去各村“单打独斗”的状况，组建“百村公司”和“百村创业园”，薄弱村成为公司股东。集体资产属于村级拥有，经营运作在区级层面进行；各类扶贫资金、资源改“撒胡椒面”为相对集中投入，将扶贫政策与市场化运作有机结合。去年每村获得经营收益50万元，今年预计可得70万元。

　　上海市副市长时光辉自2013年分管“三农”工作以来，把大量时间精力投入到这项重大改革中。他认为，“今后的重点任务，是真正建立起新型集体经济组织产权制度，完善长效机制，发展壮大集体经济，增加农民财产性收入，为城乡一体化夯实基础。新的产权制度从法理上保证了社员的权利，促进了集体经济与市场的对接，还因此催生了农村社会治理新模式，这一切都在自觉强化党的执政基础。”