粮食补贴改革迈出重要一步

　　新年初始，展望今年“三农”乃至全局改革，粮改是重头戏之一。托市收购改革争议多年，2016年“一号文件”终于做出重要突破，主粮玉米的改革正式提上日程。

　　中国自2014年起，已从东北地区大豆、新疆棉花开始，率先改革托市收购，试点目标价格制度，即政府不再直接入市收储，将目标价格与市场价格之间的差价补贴给农民。但此次主粮玉米被纳入改革，无疑更具方向性意义。这意味着决策层对于在粮食价格形成机制和收储流通领域贯彻市场化原则，逐渐凝聚了共识。

　　今年“一号文件”提出，坚持市场化取向和保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，推进这项改革。财新记者从接近决策层的人士了解到，玉米改革将起探路作用，如若能够成功，口粮稻谷、小麦的托市收购改革或将进一步推进。故而，玉米的改革至关重要。如果这个“结”能解开，则目前粮食领域僵化的政策市将被打破，按照市场原则梳理产业链的通道将开启，各市场主体的活力有望真正释放。

　　当前粮食问题错综复杂，矛盾重重。从表象上看，粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”问题最为突出。这意味着，中国的粮食生产有相当部分是无效供给，不仅浪费了资源，还耗费了巨量财政补贴。

　　2015年，算上8000多万吨大豆，中国进口粮食12477万吨，同比增长24.2%。与此同时，国内增产的粮食几乎都进了国库，国外低价粮挤压下，库存积压难以消化。以库存压力最大的玉米为例，有关领导曾透露，2015年11月底，东北三省的玉米库存达到历史最高点，够全国一年的玉米消费量。由于原料成本太高，下游玉米加工行业全部惨淡经营，形成全产业链困局。与此同时，财政负担巨大且仍在不断加大。据黑龙江省发改委测算，仅收购费、保管费、利息补贴、监管费四项，国家对玉米库存每吨每年就需要支付补贴费用275元。经济下行之下，国家财政愈加难以负荷。

　　中国粮食生产成本上升快、竞争力下降，固然是形成这一局面的基础性因素，但政府定价、政府收购造成粮食价格无法反映市场供求、产供销割裂、品种品质不适应市场需求，亦是导致此“死局”的重要原因。改革托市收购，是盘活中国粮食以及农产品市场的关键。

　　中国小农国情下，改革托市收购、找到可行的替代方案，其困难可想而知。粮改之难在于，粮食一头牵着城市居民，一头牵着农民，中国政府一直将其视为特殊商品，期望在保障粮食安全、保障农民利益、保持粮食市场稳定之间获得平衡。2004年，在粮食流通体系市场化改革中，又推出政府定价、入市收购的托市收购制度。尽管也收到阶段性效果，但却对市场造成破坏。粮改重启之际，当以历史上几度折返为训，迎难而上，坚定市场化改革决心。

　　粮食价格形成机制和收储改革闯关，有一些基本问题需要进一步讨论理清。

　　其一是粮食安全。保障粮食安全是中国粮食政策的出发点，中国过去的粮食安全逻辑愈来愈不适应国内外新形势，中央亦应时而动，对粮食安全理念做一些更新。比如，提出“大食物观”，强调更主动地利用国内国际两种资源、两个市场。但保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”仍是底线。对这一“底线”的定义，关乎下一步改革的边界。从新疆棉花、黑龙江大豆目标价格试点来看，执行成本过高，业内普遍认为，难以拓展到主粮。并且，执行目标价格政策，政府虽然不直接入市收购，但仍然是一种对价格的干预，会引起供求信号和资源配置错乱。

　　下一步，在主粮上，价格要不要彻底放开？若价格完全放开，考虑到中国的农业资源禀赋和农业现代化水平，市场引致的资源配置与中央粮食安全政策目标必然不会完全一致。多大程度尊重市场，多大程度运用政策手段干预？又是否能找到合适有效的干预手段？这些问题必须面对。“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，是中国近40年改革开放实践得出的宝贵经验，在粮食领域亦不该成为例外。无论是国际市场影响，还是国内粮食政策数十年经验教训，都证明粮食市场化无法成为例外。

　　其二，即如何保障和提升农民收入。固然，谷贱伤农，但世界各国农业现代化经验早已表明，市场化是基本原则。中国更不可能依靠补贴富裕农民，大部分农民的出路在农业之外，在城镇。农业要成为有吸引力的产业，留在农业的农民要致富，出路也不在补贴，而在于农业产业化、现代化。

　　此外，在市场发挥决定作用之外，政府仍大有可为。户籍改革、农村产权改革、农业科技、农村教育、农业基础设施、农民组织、信息服务、参与国际贸易规则制定等，都是政府可以着力之事。