郭英杰：农村养老变革凸显大国温度

――当前“新农保”问题与对策

　　全国两会召开在即，回顾前一届政府的五年工作，其中备受称道与赞誉的战略举措就是推进新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)，使中国农民享受到了“前无古人”的待遇，感受到了国家发展的温度。

　　一个国家的现代化程度不取决于其城市大厦的高度，而取决于其对全体国民的保障程度;一个国家的优越性不取决于其对财富精英的追捧，而取决于其对弱势群体的关怀。在新一届中央政府即将诞生的重要时刻，回顾审视“新农保”这一开创历史的战略举措进展情况，意义重大。

　　农村养老的革命性变革

　　“家庭养老、土地养老”两道防线受到冲击，新农保让“养老不犯愁”

　　随着我国农村经济体制的转型和社会变革的不断深化，农村地区传统意义上的“家庭养老、土地养老”两道防线受到冲击，探索建立农村社会养老保险制度事关国民福祉、事关国家稳定，是一项符合时代发展方向、顺应人民期待的民心工程。

　　2009年9月，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，启动新型农村社会养老保险的试点工作。要求2012年底，确保实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。

　　新农保制度推动了农村养老的革命性变革。这一制度的建立，有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战，改变农村“养儿防老”的无奈选择，扫除农村计划生育的思想障碍，对实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐，改善农村弱势群体和贫困群体的生活具有重要意义。这一基础性工程的推进，逐步缩小了城乡差距、打破了城乡二元结构、推进了公共服务均等化，成为“农民四大喜”(种地不交税、上学不付费、看病不太贵、养老不犯愁)中的“压轴之喜”。

　　该制度实施以来取得了良好的社会效果，覆盖范围内的许多农村老年人领取了基础养老金，在一定程度上增加了农民的收入，提高了农民的生活质量，减轻了子女的负担，化解了农村生活中一些矛盾，使农村家庭更加和睦、社会更加稳定，赢得了农民们的拥护和支持。

　　新农保养老尚存难题

　　农保机构经费缺乏应有保障，参保率有待进一步巩固提高，财政补贴力度有待加大，基金保值增值难

　　随着新农村建设的持续推进、经济的迅速增长，农民的风险意识、法律意识和社会参与意识日渐增强，为新农保试点工作的建立提供了良好的群众基础和社会基础。

　　新农保养老金待遇一般由基础养老金和个人账户养老金组成。国家及省试点的基础养老金标准均为每人每月55元。国家和省政府将根据经济发展和财力状况适时调整基础养老金标准，有条件的地方可以在此基础上提高当地基础养老金标准，提高部分的资金由当地政府支出。

　　新农保试点开始以来，试点各省参保人数迅速增长，保费收缴连创新高，养老金发放足额到位，管理制度日臻完善，经办能力明显提高。以山西省为例，该省截至2010年一季度末，新农保参保人数达254.54万人，领取新农保基础养老金的农民63.88万人，基础养老金发放率达100%。

　　当前，全国许多省市新农保工作虽然取得了一定成效，但也存在一些困难和问题，主要有：

　　农保经办能力建设有待进一步加强，农保机构经费缺乏应有保障。目前，新农保工作一般由人社(劳动保障)部门下属机构经办，县乡两级经办机构不规范，人员编制不到位，经办力量不足。比如，山西省政府在推进新农保相关文件中规定，“按每位服务对象每年补助3元的标准，纳入本级财政年度预算，用于通过购买服务的方式解决基层经办人员不足和必要的经费开支等问题”，部分试点县(市、区)没有落实该规定，缺乏必要的经费保障。此外，信息化建设滞后，数据信息庞大，经办人手多，手续复杂，传统的操作模式工作量大、误差率高，难于监管。

　　财政补贴力度不大，适龄人口的参保率有待进一步巩固提高。由于缺乏各级财政的资金支持，农民的参保意识不强，年龄大的农民的积极性高于年龄小的，随着年龄段的下移，参保率呈下降趋势。特别是中青年农民，多数外出打工，流动性大，参保率低，使得推进新农保工作面临诸多困难。比如，山西省新农保试点县(市、区)的平均参保率为64%左右，还有较大的扩面空间。除试点地区外，各级财政对农村社会养老保险工作的投入相当有限。

　　养老基金的运营和监管制度不完善，基金保值增值难。一方面是基金运营主体分散，渠道单一。政策严重不适应全球资本市场的国际化趋势和金融衍生工具多样化的市场发展要求，基金的保值增值受到政策性限制。其次是基金管理运营层次低和现行基金管理体制不健全，并缺乏统一规范的基金投资管理办法，基金投资无章可循。

　　新农保如何可持续发展

　　关键在于政策的落实、继续加大财政投入、建立高效安全的基金管理模式

　　新农保工作能否可持续发展，关键在于政策的落实。首先，要抓好养老金的发放，试点县(市、区)要认真落实基础数据，张榜公示，接受群众的监督，确保不漏一人、不多一人，对于行动不便等特殊人员，经办机构要上门服务。其次，要突出重点，全面推进，抓好实施办法的制定完善工作，结合当地实际，及时出台具体的实施办法，使农民早日得到实惠。第三，要加强基层经办服务平台建设，抓好经办人员的业务培训，科学设置工作流程，提供好政策咨询、参保登记、待遇享受等一条龙服务。同时要加快全省统一的信息管理系统建设，将其纳入“金保工程”建设，建立覆盖城乡的信息网络，实现信息化管理。

　　继续加大财政投入，保证新农保制度的可持续发展。关键是要保证财政资金及时拨付到位，各地宁可少上一些项目、压缩其他方面的开支，也要让农民得到实实在在的好处，同时，要加强宣传，让农民充分理解参加新农保的好处。要保证新农保制度的可持续发展，努力使全体人民“老有所养”， 政府就必须继续加大公共财政的投入，避免各级政府补贴资金不到位，明确市、县对参保人缴费补贴的分担比例，明确对农村重度残疾人等缴费困难群体的政府代缴比例，明确对中青年农民长期参保缴费的具体激励政策，鼓励有条件的市、县提高政府补贴标准，对不同年龄段的农民采取不同的参保缴费补贴。

　　建立高效安全的基金管理模式，确保基金的保值增值。针对农保基金管理模式存在的基金管理层级不统一、管理部门不统一、基金运作不统一，基金运营政策渠道单一、过分狭窄，严重影响基金有效管理和保值增值的问题，建议：一是农保基金由省级集中管理;二是由理财专家、管理人员、监督部门人员等组成的基金理事机构，专事基金的保值增值运营;三是适应资本市场的开放，适当拓宽基金运作的政策渠道，为基金保值增值创造政策条件;四是健全和完善基金的安全管理机制，从制度上保障基金的安全和完整，要充分发挥审计监督、社会监督的作用，确保基金安全完整、保值增值。

　　(作者为山西大学法律系副主任)