新农保、城居保合并破解二元养老体系

　　作者：中共大连市委党校 沈毅

　　今年2月，国务院颁布实施了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）合并实施。这在破解城乡养老体系二元结构、制度碎片化等方面迈出了关键一步，是在落实《社会保障十二五规划纲要》关于“推进制度整合和城乡衔接”和十八届三中全会关于“整合城乡居民基本养老保险制度”的基本要求。统一城乡居民养老保险的最大意义在于形成稳定的制度预期，并勾勒出了未来全国养老保险体系改革“两层结构化”的阶段性目标。

　　生存公平+劳动公平

　　受经济发展阶段约束和养老保障需求特点影响，中国的养老保险制度承担着双重职责。一是保证老年居民生存公平，兜住养老底线；二是保证退休人员劳动公平，满足基本生活需要。城乡的二元差距、条件禀赋差异以及缴费负担能力不同，使职工和居民对制度化养老的需求具有双层差异化特点。城镇职工要求提供满足基本生活需要的可靠养老制度，更加体现多缴多得、劳动公平和机关企事业单位统一缴费机会公平。城乡居民要求覆盖全民、能够解决生存危机的兜底养老制度，更加体现少缴费、多获得的历史欠账福利补偿。在这个背景下，养老保险顶层设计亟待解决两个问题。一是为农民和城镇无保障人群提供制度化、带有福利属性的保障项目，又要让各方承担得起；二是推进城镇职工养老保险的公平化改革。从劳动公平角度看，退休人员养老金要比在职工资低一些，养老金替代率（养老金占退休前工资的比例）要从计划经济习惯水平降至适度区间。从机会公平角度看，推进养老金双轨制改革，需缩小机关、事业单位、企业群体的养老金差距。现阶段，受养老需求分化和制度供给能力的约束，这两个问题难以在一个制度框架内解决。统一城乡居民养老保险制度，为缴费能力不足的群体设立了第一层养老体系，具有“国民养老金”兜底和福利补偿属性。

　　生存公平恩格尔系数标准+劳动公平目标替代率60%标准

　　全国养老保险“两层结构化”发展是在城市化进程中逐步形成的，城乡居民养老保险和城镇职工基本养老保险两个层次的养老体系结构框架，分别提供低水平和高水平的梯度保障。城乡居民养老保险更多体现国家养老兜底的责任，新颖之处在于由国家财政给予基础养老金福利保障，保障水平定位于生存公平恩格尔系数标准。城镇职工基本养老保险更多体现权利义务的相对应，养老金享有量与参保缴费贡献相统一，保障水平定位于劳动公平目标替代率60%标准。

　　全体国民可自由选择参加养老保险体系的梯度层次。对于缴费困难、无业或工作不稳定居民，可参加低缴费标准的城乡居民养老保险。对于有一定缴费能力的城镇职工、个体工商户、灵活就业者，可参加高缴费标准的城镇职工养老保险。两个层次的养老保险可以进行转换和对接。

　　养老保险“两层结构化”发展不是为了建立新的二元结构体系，而是在破解城乡二元养老体系过程中的阶段模式，有利于最终建立城乡统一的养老保险体系。考虑到农民和城镇无保障人群的缴费能力不足以及财政负担状况，率先打破城乡壁垒，建立低水平起步的、统一的城乡居民养老保险制度，兜住养老底线，是现实的阶段性选择。

　　渐进提高养老保险金给付水平

　　2013年，城乡居民养老保险人均月养老金约81元，根据民政部数据，同年全国城乡低保标准月平均约189元，城乡居民养老金不及低保标准的一半。为了提高保障效果，一些地区在中央规定的最低基础养老金标准上，进行了不同程度的调整，高的达到每月200元，低的每月55元，两者相差近4倍，这实际上暴露了关于城乡居民养老保险给付多少为适度的实践性难题。

　　从城乡居民养老保险的兜底层次属性上看，养老金给付的水平不宜过高，也不能太低。其中，基础养老金账户的功能在于保障生存底线公平，个人账户养老金的作用是在基础养老金基础上提高养老水平。基础养老金给付下限应该是满足基本生存需要的恩格尔系数标准；上限是基本养老消费需求的一半，按替代率标准不超过城乡居民人均收入的25%。个人账户承担另一半的基本养老消费需求，按替代率标准，同样不超过城乡居民人均收入的25%。这样总体上，城乡居民养老保险适度给付区间是，下限为恩格尔系数标准，上限为城乡居民人均收入的50%。应当指出，城乡居民养老金水平的提高须循序渐进，中央层面只规定了最低给付标准，各地区可以根据实际情况和财政状况调整给付金额。

　　此外值得注意的是，目前机关事业单位和企业职工的养老金替代率相差悬殊，机关事业单位担心并轨后养老金待遇的损失，这一问题成为养老保险改革的难点。机关事业单位养老保险改革与补充养老保险改革联动的好处是多方面的，不仅推动了养老金并轨进程，还能够建立起多层次的养老保险目标，真正形成基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险的三支柱体系。但是也有人意识到补充养老保险存在的行业差异和水平差距，公务人员的职业年金受政府依托和承诺，具有收益可预期性和稳定性；而企业人员的企业年金受雇主能力和意愿的影响比较大，容易产生企业之间、行业之间的分化，这可能会形成养老金并轨后新的养老保险待遇差距来源。目前，除了设计机关事业单位养老保险改革方案之外，还应该更为关注和研究补充养老保险体系的设计与完善。2013年12月，由财政部、人力社保部以及国税总局联合发布了《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》，要求实施企业年金、职业年金个人所得税的递延纳税优惠政策。这只是走出了补充养老保险体系的第一步，还应该出台更为详细的、公平与效率相结合的实施细则，才能真正推动机关事业单位养老保险改革。

　　政策回顾：中国在2009年开始探索建立新农保制度，并且从新农保制度设立之初就进行了预设计，逐步稳定为统一的城乡居民养老保险制度，与职工养老保险共同组成新型特色养老保险体系双层架构。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》第二十二条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”，值得注意的是，当时“城居保”还没有在全国开展试点。2011年颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》提出，“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”2014年，国务院颁布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施。