对城乡二元经济结构的几点思考与建议

　　新中国成立后，我国在“一穷二白”的条件下，优先发展重工业和城市化，实行二元经济社会结构体制，开始经济起飞。1952年人均国民生产总值仅有50多美元，工业产值份额不足10%，人均粮食占有水平仅285公斤，农业就业份额高达83.5%，在半个多世纪发展历程中，“三农”为城市化和工业现代化作出了巨大的贡献和牺牲。到本世纪初，我国总体上已进入了工业化中期，基本建成新兴市场经济国家，但“三农”发展相对缓慢问题却凸现出来。党中央、国务院与时俱进地提出了“两个趋势”的发展战略，为统筹城乡发展奠定了思想基础，开创了二元经济社会向一元结构转换的新阶段。本文从“城乡二元经济社会结构特征、弊端、统筹发展的基本制度框架和几点思考与建议”四个方面进行了探讨，提出了一些建设性的建议，供领导和同志们参考。

　　第一章　城乡二元经济社会结构阶段性转换特征

　　一、工业化起飞阶段的二元结构特征（建国初期——1977年）

　　（一）国民收入分配格局整体倾斜性，对农业“多取、少予”。在改革开放前的29年中，国家在宏观上决策采取强化工业化进程和资金倾斜的分配政策，通过隐蔽形式从农业取走了大量的资金，使农业发展失去正常的资金来源，处于低水平积累徘徊状态。据有关部门测算，从1954年到1978年，农业为国家工业化提供资金4501亿元[（价格分配5100亿元+税收分配978亿元）-支农支出1577亿元]，平均每年为187.5亿元。这种向工业化倾斜政策，从全局和整体看是必要的、有效的，但问题是沿袭时间过长，使本来就落后的农业因长期价格低于价值交换，扩大再生产所需的物化和活劳动得不到必要的追加，失去了自我发展活力。

　　（二）农村经济在“低积累、低消费、低保障”水平上运行。我国之所以是个低收入国家，主要是农业收入水平过低。农村国民收入按人口平均计算，1950年为62.3元，1952年为69.2元，1957年为77.6元，1965年为105.6元，1978年为131.5元。人均收入如此低，积累与消费的矛盾就相当突出，很难兼顾。农业积累分两个部分，一部分是国家税收；另一部分是集体公共积累。前29年这两项积累之和为2580亿元，占同期农业国民收入总额的14.95％，年均积累88.9亿元，人均积累14.5元。无论从积累比例上看，还是从人均积累总额上看，都是比较低的。然而，这种低积累是通过低消费来保持低水平再生产的。改革开放前的29年，农民消费水平相当低。据有关部门统计，1952年人均为62元，1957年为79元，1965年为100元，1978年为132元。徐州市1970年（包括东海、赣榆两县）人均口粮只有319斤，其中山芋干占46％，农民人均纯收入只有43.15元，没有现金分配（超分配18.98万元），农村以“户吃户”方式进行实物结算。当年我老家年终分配是“口粮270斤，工分2分7厘”，吃不饱饭的岁月，年龄稍大的人至今仍记忆犹新，每每谈起，无不眼角噙泪。在各年消费额中，农民自给性消费高达80％以上，如果按可比价格计算，农民消费水平年均只增长2.2％，远低于农业总产值（可比价格）年平均增长4.96％的速度。

　　（三）农村经济发展主要依靠劳动积累。1979年以前，农业资金积累从整体上讲是低水平的，但国家动员和组织农村大量劳动力从事农田水利建设，通过劳动积累弥补了资金投入不足的矛盾。我国土地资源较少，农业人口多，劳动力相对过剩，充分利用劳动力资源优势，完成扩大再生产所必要的积累，在“一穷二白”的条件下是一种积极的选择，积累也是非常可观的。据估算，从1950年到1978年29年间，累计有效劳动积累折价在1000亿元以上。“三农”以自身劳动积累为主，完善了农田水利建设以及配套工程，是十一届三中全会前我国农业投入的基本特征。

　　二、工业化加速增长期二元结构特征（1978——2000年）

　　（一）改革农村体制，为计划经济向市场经济体制转型做贡献。这一时期农村改革核心内容是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来，逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。农村改革大体经历了以下几个阶段：

　　1、从1978年到1982年，农村改革进入艰难起步阶段。这一阶段改革重点主要是通过“小段包工、联产到劳、联产到户”等调整农村生产关系的手段最终确立了家庭联产承包责任制，调整了国家、集体和农民三者之间的分配关系，将原来的“工分制”改为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”分配形式。激发了亿万农民生产积极性，创造了以占世界7%的土地养活占世界22%的人口的奇迹，全国粮食总产由4000亿斤增加到6000亿斤，再由6000亿斤增加到8000亿斤。这期间，徐州市粮食单产年均递增7.9%；油料单产年均递增15.9%；生猪饲养量年均递增4.9%，其后逐渐产生了卖粮、卖棉、卖猪难。

　　2、从1983年到1986年，农村改革进入第二阶段。1982年12月，新修订的《宪法》规定：乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府；农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织，从此废除了“政社合一”的人民公社体制。截止1985年底，全国共建立乡7.93万个、民族乡3144个、镇9140个，村民委员会94.86万个，村民小组588多万个，确立了“乡政村治”二元基层治理体制新模式。20多年来，这一模式逐渐暴露了诸多矛盾和问题。

　　3、从1987年到1989年，农村改革进入第三阶段。改革重点是鼓励农民面向市场，发展商品经济，确立农户独立的市场主体地位；逐步取消农产品统购派购制度，推进农产品流通体制改革；调整农村产业结构，发展乡镇企业和建设小城镇等。

　　4、从1990年到2000年，农村改革进入曲折、缓慢发展阶段。这一阶段出现了“三农发展综合症”，农村改革步子明显放慢了。由于工业化加速发展，二元结构体制钢化、强化，城市化扩张，大规模占用农村土地；农村劳动力大量流入城市务工，工业化得以雇佣廉价劳动力；农村资金大量外流，每年各种金融机构抽走农村大量资金，农业生产要素加快向城镇转移，为城镇化做出了巨大的贡献。有些农村改革措施单项推进，缺乏综合性、整体性、协调性和上下连动性，形成了某项改革措施一旦出台，社会各行各业两眼就盯住农村、农业，农民变成了“唐僧肉”，随之引发了一系列新矛盾和新问题：⑴农民负担重。据统计，徐州市仅1994年就清理出各种涉农负担收费、集资、基金项目142项，各种达标升级活动33项。根据江苏省农林厅税费改革前农民负担统计口径，徐州市1984年农民人承担税费为23.17元，以后逐年增加，到1995年人均负担260.17元，97、98、99、2000年人均负担分别为205.4元、239.9元、212.9元、215.2元，几乎每年都有因涉农负担问题引发的严重或恶性案件。⑵农业比较效益低。睢宁县某镇有父子二人是教师，1999年上半年应领工资15360元，麦收后村干部挨家挨户收了2.4万斤小麦作为工资款，相当于40亩小麦总产量。国民收入差距如此之大，使好多农户选择了抛荒或出钱让别人代种。⑶农村城镇化进程滞后于工业化。就全国而言，农业增加值占国内生产总值的比重已从上世纪80年代初的30％以上下降到2005年的12.4％，但城镇化进程滞后于工业化进程。2006年我国城镇化率40％左右，农产品加工业产值与农产品产值之比为0.72∶1，产业结构与人口结构、就业结构偏差很大，这表明农村经济社会发展的障碍单纯依靠自身改革已难以破题，呼唤着整个经济社会必须进行新一轮的综合配套改革。

　　（二）乡镇企业异军突起，为国家新型工业化做贡献。农村改革以来，我们抓住了国际产业转移机遇，广大农民大力兴办乡镇企业，依靠市场资源，发挥行业众多、专业化、劳动力成本低等比较优势，以民营经济与中小企业为主，以“块状经济、产业集群”为特征，走依托市场集聚、自我积累与扩张的路子，为增强国家经济实力做出了巨大贡献。一是乡镇企业发展为国家创造了将近一半的产值；二是为国家上交的利税占国家税收总量的20％以上；三是转移和吸纳一亿多农村劳动力就业或创业。其发展历程可分为五个阶段。第一个阶段，从1984—1988年是“村村点火、户户冒烟”阶段，苏南、温州等各种家庭作坊和小型工业发展模式闪亮登场。第二个阶段，从1989—1991年是整顿提高阶段。大力发展“贴牌生产”、“三来一补”劳动密集型产业，探索了公司+农户等利益相联结的产业化生产路径。第三个阶段，从1992—1996年是超常发展阶段。全国各地创造了“五个轮子一起转、一村一品、一镇一业、产业集群发展”模式，这个阶段是乡镇企业发展的第二个高潮期。第四个阶段，从1996-1997年乡是镇企业转制、民营企业发展迅猛调整重组阶段，江苏胜阳、天德等众多集团公司，通过产业、企业、品牌和国内外市场，推进合纵连横、兼并组合、优化升级，工业由分散向园区集中，生产线由“单兵”作战向集群发展，产品由“贴牌”向自主品牌转变。第五个阶段，从1998—2000年是“引进来、走出去”发展战略阶段，推进国内梯度产业梯度转移，对国外大生产技术引进、吸收、消化和创新，实现了农村市场和国内外市场的融合和对接，上万种物美价廉的“中国制造”产品走出国门，被全球誉为“世界工厂”。江苏胜阳集团将支公司办到了非洲，天德集团公司年出口创汇4000多万美元，开创了农村工业由“中国制造”走向“中国创造”的革命性转变。

　　（三）农村劳动力转移，为建立多元就业、创业结构做贡献。改革开放以来，城镇建设改革了用工制度，打破了铁饭碗，从70年代到现在全国出现了三次大的民工潮。据统计，农村劳动力转移从70年代的几百万人上升到80年代的3000多万人，再到90年代的8000多万人，21世纪初达到1.3亿人左右，成为城镇化建设的主力军。根据中国农村劳动力资源开发研究会在全国38个县的抽样调查，农村劳动力转移基本构成是：⑴通过乡镇企业就地转移占农村劳动力27%；⑵外出就业6个月以上的占农村劳动力22%，两者合计占农村劳动力49%；⑶“留在农业的劳动力”占总劳力51%，农村劳动力有一半在为城市化和工业化贡献剩余产品。

　　（四）利用市场资源，农民为建设新型中小城镇做贡献。随着农村联产承包责任制的实施，农村经济得到发展，大批从土地上解放出来的农村剩余劳动力涌向附近的小城镇集中兴办乡镇企业，从事第三产业，并由此以亿万农民为主体，以市场机制为导向，加快了新型小城镇和部分小城市创业发展历程。1984年，中国政府放宽了建制镇标准，有力地推动了小城镇发展。在经济发达交通便利、人口密度高的长江三角洲、珠江三角洲、胶东半岛、浙江东南等地，小城镇随着社会经济的发展，发展速度普遍较快。截止2000年底，中国有建制镇常驻人口2.75亿，分别占全国人口的22％，农村人口的32％。中国小城镇的分布，从数量上讲，东部占总数的45%，中部占31%，西部占24%。邳州市官湖镇以板材加工业为龙头，相关产业迅速崛起，从1993年的13家猛增到2000多家，年消耗木材700万立方米，年加工板材550万立方米，约占全国总产量的四分之一，占江苏省总产量的二分之一，胶合板出口量占全国出口总量的70%以上。2007年镇级人口达到了11万人，吸纳外来就业人口5万多人，镇财政收入、人均纯收入分别实现了17528万元和7876元，成为全国500家小城镇建设试点镇，江苏省重点中心镇。

　　（五）新农村行政区划转型，为加快城镇化做贡献。随着我国“撤并乡镇村”行政区划的不断动态调整，城镇数量增加，县乡村数量减少的趋势越来越明显。据中国民政年鉴统计，从1978年到2005年27年间，我国地级市从99个增加到283个，增加1.86倍；县级市从91个增加到374个，增加3.1倍；镇建制从2176个增加到19522个，增加8倍，其中，城镇新社区规模扩大到6152万个。在此阶段我国县级数量由2138个减少到1636个，减幅为23%；1984年乡级数量为85290个，2005年减少到15951个，减少69339个，减幅为81.3%；1991年村民委员会100.9万个，2005年减少到64.02万个，减幅为36.6%；1980年村民小组（生产小队）566.2万个，2005年减少到490.5万个，减幅为13.4%。