中国城郊农村新型城市化模式探析
中国传统城市化模式不断地暴露出与经济社会发展的不适应性，创新中国城市化模式迫在眉睫。本文选择成都市温江区“幸福田园”项目为个案进行研究。该项目突出的特色在于以土地管理和利用制度调整为基点，在不变动农地产权关系的基础上充分发挥农民的主体作用，运用统筹城乡的思路和方法，以基层治理民主化为支撑，最终实现以“持地”城市化、“就地”城市化、“主动”城市化和“田园”城市化为特征的新型城市化模式创新。在城市近郊地区以农民为主体、以土地资源资本化为手段、以建设田园城市为目标的“幸福田园”模式对于中国探索新型城市化模式、平稳推进城市近郊农村城市化进程具有一定的参考意义。
一、引言
城市化是拉动经济增长的重要引擎，是每个国家在工业化、现代化进程中的必经阶段，也是人类社会进步的重要标志。新中国成立以来，中国城市化曾经严重滞后于工业化，改革开放后，中国城市化进程迅速加快，城市化率由建国初期的10.6%上升到2011年的51.3%（中国市长协会，2012）。然而，中国的城市化总体上仍然是一种低效率、粗放型和不彻底的发展过程，快速城市化背后隐藏着不可忽视的矛盾与风险，例如环境污染、就业困难、交通拥堵、房价暴涨、征地拆迁矛盾、农民工摩擦等。上述问题引发了人们对传统城市化模式的深刻反思，尤其是在当前全面推进统筹城乡经济社会发展和实施“三化同步”战略①的背景下，中国这种政府主导式的、低效率的传统城市化模式不断暴露出其与经济社会发展的不适应性。当前，创新中国城市化模式已经成为一个重要的理论和现实问题，而城郊农村由于紧紧靠近中心城区，较易承接中心城区的扩散功能，土地增值潜力巨大，对此类区域的城市化模式进行探索和创新，条件相对成熟，需求更加强烈，并对统筹城乡经济社会发展背景下创新中国城市化模式、积极推进中国城市化进程具有重要的理论和现实意义。
二、文献回顾
城市化模式揭示了某一区域在实现城市化过程中所展现的动力、机制和方式，是城市化理论研究中的一个重要内容。简新华、刘传江（1998）从城市化与工业化、经济发展的关系入手，通过考察国外代表性国家的城市化进程及其特点，提出了同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化四种城市化模式，并对其特征、成因及影响进行了分析。郝世绵、胡月英（2002）根据城市化的空间规模和形态，总结出聚集型城市化和扩散型城市化两种城市化模式。仇保兴（2005）根据政府与市场在城市化进程中的作用、城市化进程与经济发展的关系，将国外城市化模式分为三种类型：以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城市化模式、以美国为代表的自由放任式城市化模式、以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城市化模式。已有文献在国外城市化模式问题上得出了一些具有启发性的重要结论，从而为研究中国城市化过程中的城市发展规模、城市化与工业化互动、政府调控等问题提供了重要借鉴。
目前，学术界关于中国城市化模式的研究主要包括如下几个方面：在城市化与工业化的关系方面，白永秀、王颂吉（2011）将中国城市化分为“被动城市化”和“主动城市化”，并认为中国将依次经历这两个阶段。在城市发展规模方面，邹农俭（1990）认为，立足中国的基本国情，应当重点发展小城市；李迎生（1988），饶会林、曲炳全（1990），王小鲁（2010）则认为，应遵循大城市优先发展的阶段性规律，充分发挥城市的聚集效益。在城市化与农民关系方面，刘守英（2011）认为，不同的土地资本化方式，决定了不同的城市化模式，并提出政府主导、农民被动的城市化，农民以集体土地自主参与的城市化和政府主导、农民为主体的城市化三种模式。在城市化动力机制方面，崔援民、刘金霞（1999）将城市化模式分为政府主导型和市场主导型，认为政府主导型城市化模式优于市场主导型城市化模式；而徐琴（2004）、曾宪明（2006）则对政府主导型城市化模式进行了批判，认为这种城市化模式造成了较高的社会总成本。在城市化与土地制度创新方面，北京大学中国经济研究中心课题组（2011）强调城市化模式创新的关键之处在于土地制度改革，其实质就集中在改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权；刘守英（2011）主张在城市化进程中必须进行土地制度和政策创新，其核心是实现农村集体土地和城市国有土地在规划和用途管制下的“同地、同价、同权”，让农民分享城市化进程中的土地级差收益。
从总体上看，学术界对中国城市化模式的类型、特征、弊端及其创新等方面进行了大量的研究，其中的一些研究洞悉到中国城市化问题的本质，具有较强的理论价值和现实针对性。但是，关于中国城市化的推动主体、动力机制以及城市化进程中政府与农民的关系等内容还缺乏系统性的研究；虽然已有部分文献在探讨新型城市化模式时主张对土地管理及土地征用制度进行改革，但在探讨此类问题时，这些文献主要考虑的是城市化效率的问题，对农村土地制度改革所涉及的农村社会和政治问题考虑不足。本文认为，中国城市化模式创新的关键之处在于实现其推动主体和动力机制的根本性变化，即推进“政府主导和垄断”的传统城市化模式向“市场主导、农民主体”的新型城市化模式转变。由此，本文将力求较为系统地探讨城郊农村在统筹城乡经济社会发展和实施“三化同步”战略的背景下，如何平稳有序地实现城市化。
三、政府主导型的中国传统城市化模式特征及其弊端
在政府主导的中国传统城市化模式下，城乡之间泾渭分明、各成一体，城市化实质上就是城市不断向农村单向延伸和扩张的过程。农村长期处于城市发展的附属地位，为城市发展提供土地、劳动力、资金等资源要素。
（一）政府垄断的城市化：城市政府垄断了建设用地一级市场
传统城市化模式下，城市扩张所需的国有建设用地的一级市场完全由政府所垄断和控制。当产业发展和人口集聚带来城镇扩张需求时，政府根据国家下达的城镇建设用地指标，或者通过城乡建设用地“增减挂钩”获得的城镇建设用地指标，利用土地征收的方式将城郊农村集体土地变性为城镇国有建设用地。变性后的土地则被政府用于修建城市基础设施和公共服务设施，或者以“招拍挂”的方式将土地开发权出让给其他经营主体用于产业开发。整个土地开发过程中，政府是土地交易的控制者和实施者，并以此推进城市化进程。更为重要的是，政府正是通过垄断土地征收和土地出让两个关键环节来获得巨额的土地级差收益。在以改变集体土地性质为基本前提的传统城市化模式下，政府通过土地价格“剪刀差”获得了城市化的大部分土地增值收益，而农民不仅没有充分分享城市化带来的好处，相反还可能在该过程中被强制性地剥夺其合法的土地权益。
（二）农民失地的城市化：放弃土地是获取城镇户口的必要条件
根据现行《农村土地承包法》和传统户籍制度，农民要获得城市非农户口、真正转变为市民，就不得不放弃农村承包土地、宅基地等财产权利，以此为代价实现的城市化给农民带来很大风险。农民要进入城市，必须以承包地和宅基地为交换条件，土地换社保、换就业、换新居等方式成为传统城市化的主要实现形式。失地农民成为人口数量众多的特殊群体，他们比市民承担更大压力和更多风险，同时少了土地这一道最后生活保障。因此，让农民失去土地的传统城市化模式难以让失地农民获得后续利益保障，存在很多风险和不确定因素，使得土地对农民的长期收益转变成不可持续的一次性收益。如果失地农民的就业问题解决不好，他们的未来收入将受到严重影响。
（三）农民转移的城市化：二次社会融入是城市化的必然后果
在传统的城市化模式下，农民被迫由乡村转移到城市，他们不仅面临居住空间的变化，而且面临原有社会环境的改变。为了适应城市的新的社会环境，农民不得不调整以往的生产生活方式，但原有的传统习俗与新的环境格格不入，而原有的社会关系也可能随之丧失，传统乡村文化的流失在所难免。对于农民搬迁并散居于不同城市社区的情况，其原有社会环境的改变则将更加严重，农民与城市居民之间的融合更加困难，而且农民本身之间的交流也会大大减少。在这种情况下，农民的物质条件可能达到或接近城市居民的水平，然而，其精神层面的需求难以满足，导致其对城市新社会环境缺乏归属感。
（四）农民被动的城市化：农民缺失城市化的主动权和选择权
传统城市化模式对农民而言具有强制性，郊区是否被纳入城市总体规划，取决于城市扩张的需求，农民本身并没有参与和决策的权利，只是被动地被牵扯进来，在征地拆迁补偿的谈判中处于弱势地位，在整个征地拆迁过程中话语权缺失。除城市化选择权的缺失外，农民被动城市化会带来很多负面效应，从而影响社会和谐与稳定。值得关注的是，在一些地方，政府为了获取更多的建设用地来扩大城市规模，过度推动农民集中居住，造成了农民“被上楼”的现象。这些行为没有充分考虑农民“上楼”集中居住之后生产生活可能发生的复杂变化，从而可能引发严重的社会问题。
简言之，传统城市化模式给中国经济社会发展带来了三大问题：一是加速城乡要素非均衡转移。城市为了自身扩张而强行征占土地，吸引大量土地、资本和劳动力向城市单向流动和集聚。二是侵夺农民土地增值收益。农村集体土地转化为城镇建设用地所产生的收益被政府垄断，失地农民只能获得较低水平的补偿性收入，被迫成为处于城市社会底层的低收入者。三是激发社会矛盾。征地拆迁、“半城市化”等矛盾使得城市化进程很难平稳有序推进，农民完全融入城市难度较大，可能成为城市的边缘群体。因此，一种有效的新型城市化模式必须能够较好地解决传统城市化模式带来的这些问题。
四、城郊农村新型城市化模式的成都探索
由于国家土地管理制度的限制，一方面，地方政府不可能超出年度新增国有建设用地指标而任意征用郊区土地；另一方面，农民或农村集体经济组织也不能私自利用土地包括建设用地发展非农产业。在这种情况，无论政府还是农民都迫切希望通过创新城市化模式来破除土地制度制约。与此同时，城市化模式创新涉及对土地管理制度等一系列敏感政策的突破，这要求进行创新的区域有一定的试错权。因此，本文选择2007年被国务院批准建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市为研究对象，以其下属的温江区作为个案开展分析。温江区位于成都市中心区正西16公里处，是成都市中心城区的重要组成部分。2010年，温江区在万春镇幸福村实施了农村土地综合整治项目
（简称为“幸福田园”项目），并以此为载体大胆创新，在不变动农地产权关系的基础上探索城市近郊农村的新型城市化道路。
（一）“幸福田园”项目的主要做法
成都市温江区“幸福田园”项目涉及万春镇幸福村236户农民共707人，总占地面积1390亩，该项目涉及宅基地面积共142.1亩。在土地综合整治中，新修建的农民集中居住区占用建设用地58.5亩；通过整理节约出来的建设用地中，有41.1亩用于就地发展乡村度假旅游产业，另有42.5亩以每亩35万元的价格将其建设用地指标流转给温江区土地储备中心用于城镇和工业规划区使用。“幸福田园”项目的核心内容是以自主自愿和公开透明为基本原则，以农民为主体进行土地综合整治和房屋拆建，通过公开招商的方式引进社会资金投入，有效整合财政专项资金，依托优势产业集群，对当地社区进行统一规划和打造，全程由农民集体参与协商和决策，从而使农民在不失去土地资源、不改变社区原有社会关系的前提下，实现居住地点由分散向集中转变、主导产业由第一产业向第三产业转变。从项目实施的整个过程来看，它主要采取了以下做法：
1.在充分尊重农民主体地位的基础上实行农民全程参与。“幸福田园”项目充分尊重农民群众的意愿，让他们在自愿的基础上自主申请参加“幸福田园”项目，有效避免了强迫农民集中和上楼。项目实施时，农民群众自发以土地、资产等生产资料入股，组建农民股份合作社，并通过民主选举的方式产生了项目议事会、项目监事会，由其全面、全程地负责项目实施工作。项目议事会制定包括建设用地指标流转收益分配办法、建房标准、土地权属调整及实施流程等操作方案。项目议事会下设测绘组和搬迁组，按照公平、公正、公开的原则对项目所涉及居民的地面附着物、建（构）筑物进行测量并公示结果、确定搬迁补贴金额和实施搬迁。而项目监事会代表则负责监督项目实施过程中的各项具体工作。
2.以农村产权制度改革成果为基点实施要素优化配置。温江区于2008年全面启动了农村产权制度改革，并于2010年底完成了“确权颁证”的改革目标。农村产权制度改革的最终目的是实现承包地、宅基地、房屋等农村财产权利的流动并在流动中实现资产增值，从而赋予农民自我发展的能力。
因而，农村产权制度改革的重点必将由初期确定产权的初始配置向确保产权的二次配置转变。“幸福田园”项目充分利用农村产权制度改革的成果，由农民股份合作社代表农民委托温江区农村产权流转服务中心发布土地综合整治和房屋建设项目招商信息，通过市场公开、竞争定价确定社会投资者，直接与市场对接，获得集体建设用地指标流转收益。
3.以建设田园城市为目标提升社区生态环境。按照“城在园中，园在城中，城乡交融，浑然一体”的现代田园城市理念，项目区建成横向贯通的游览轴线和四个院落构成的生态居住区，新居以独立三层川西民居建筑风格为主，房前屋后设置花木田园，力求保留其原风俗、原风貌、原生态。根据群众意愿，由政府提供小区路网、绿地、停车位、休闲健身场地、商店、卫生站等公共配套设施，实现水、电、气、讯、路、排等基础设施与主城区系统的并网。
4.依托优势产业集群实现产业转型升级。农民股份合作社与参与项目的平台公司共同引进社会资金参与项目区建设用地开发，打造观光农业和休闲产业。在项目区建立起“公司+合作社+基地”的花木产业发展机制，引进从事特色花木展示、园林设计、工程绿化、高档盆景制作等行业的高端花木产业企业，打造花木企业总部经济园。最终，在项目区形成一个集休闲观光、高端花木展示和销售于一体的以高端服务业和商贸业为核心的产业集群，彻底完成由第一产业向第三产业转型升级的主导产业转变过程。
5.以民生工程建设为重点促进公共服务均等化。按照统筹城乡发展和公共服务均衡化的要求，在项目区规划建设超市、卫生室、幼儿园、农家书屋和文体活动场所以及银行、邮政、快递网点等配套生活设施，建立健全城乡一体的包括教育、卫生、社会保障等内容的公共服务共享体系。按照社会管理民主化的要求，建立并完善基层民主自治机制，探索充分发挥群众主体作用的公共管理机制，构建共建、共创、共享的社会管理新格局。
（二）“幸福田园”模式的基本特征
温江区幸福村探索的城市化模式与政府主导型的传统城市化模式明显不同，它的一些创新性做法涉及土地管理、基层民主决策、公共品供给等制度的改革，对全国其他地区尤其是城郊农村的城市化发展具有很强的借鉴意义，因而，本文将其称为中国新型城市化的“幸福田园”模式。“幸福田园”模式的内涵可以概括为：在城市近郊农村，以还权赋能为手段，以尊重民愿、发挥民智为基础，当地农民和集体组织依托独特的区位优势，立足产业转型升级，以土地管理制度创新为主线，由农民主动推动的新型城市化模式。“幸福田园”模式的实质在于变“政府主导和垄断”的传统城市化模式为“市场主导、农民主体”的新型城市化模式，让农民充分分享城市化的成果；其要义在于实现
农民生活方式和农村产业形态的转变，赋予农民与市民均等的发展权和公共物品享有权，而不仅仅是改变农民的户籍身份、就业方式和农村土地的产权性质；其突出的特色在于充分发挥农民的主体作用，以基层治理民主化为支撑，最终实现“持地”城市化、“就地”城市化、“主动”城市化和“田园”城市化。
1.通过还权赋能实现“持地”城市化。幸福村居民在整个城市化过程中不以失去土地为代价，而是通过土地综合整治，将从原宅基地中节约出来的建设用地或建设用地指标上市交易，从而充分享有城市化带来的土地增值收益。而在农村产权制度改革的基础上，农民长久地获得了宅基地使用权和土地承包经营权，并可将其交由子女继承或在村集体组织内部转让。项目区还进一步对土地进行股权量化，让农民成为股东并按股权享受集体经济组织平等的收益分配权利，有效地实现了“持地”城市化。“持地”城市化从根本上解决了传统城市化模式中尖锐的征地矛盾，让农民手握土地等财产权利完成生产、生活方式的转变，平稳地完成由农民向市民的过渡。
2.通过产业再造实现“就地”城市化。幸福村居民抓住中心城区功能向郊区扩散和转移的机遇，在当地社区发展第三产业，承接主城区的城市功能，“就地”实现城市化，避免了传统城市化模式中征地拆迁和城市融入方面的诸多风险与矛盾。由此，农民由分散居住转变为适度集中居住，配套完善的、与城镇接轨和一体化的生活和商业设施，享受到与城镇一体化的社会保障等公共服务。幸福村产业结构由花木种植转向花木总部经济，承担花木的研发、展销、电子商务等第三产业的功能。虽然农民还住在当地社区，但是，他们的生活方式、就业方式和社会保障已经发生了根本转变，实现了“就地”市民化。
3.通过基层组织创建实现“主动”城市化。“幸福田园”城市化是由当地农民主动发起的，并以农民为主体推动，城市化的整体成果也主要由农民分享，体现了新型城市化“以人为本”的重要思想。为了确保农民充分享受城市化的收益，幸福村通过民主选举的方式产生了独立于村“两委”之外的项目议事会、项目监事会，由其承担社区规划、原有宅基地和房屋的测量、拆迁补偿、招商引资等具体事务，充分发挥了农民的主体作用。因此，“幸福田园”模式通过基层组织创建，在充分体
现农民需求的前提下，有效激发了他们参与城市化的主动性和创造力。
4.通过人与自然相融实现“田园”城市化。“幸福田园”模式从项目建设开始就注重结合田园城市的概念，将居住和产业在空间层面融为一体，进行“产城一体化”打造，把城市的基础设施和公共服务延伸至农村，将花木产业的生态景观特征融入城市建设之中。在人居环境质量得到极大提升的同时，当地居民既可以方便地从事其主导产业，又可以在美丽的田园风光中生活。
（三）“幸福田园”模式的创新价值
1.对城市化动力机制的创新。对于农民群众而言，在不放弃农村财产权利的前提下，他们就能享有城市化带来的土地级差收益，并且具有较为稳定的土地租金收入、本地务工收入和自营产业收入。据测算，“幸福田园”项目让农民人均新增资产13.6万元，年人均固定收益1.58万元。对于社会投资者而言，他们既可通过实施土地综合整治项目，将节约出来的建设用地指标通过市场交易获取收益；也可利用节约的建设用地指标发展城市近郊休闲旅游业等第三产业，从而获取投资回报。其实质是打破了政府在传统城市化进程中对土地的垄断，使政府让渡出来的土地增值收益主要在农民和社会投资者之间分配，从而形成以市场为主导的城市化动力机制，因而该模式具有较强的内在驱动力。
2.对城乡土地管理制度的创新。首先，农民与建设用地市场实现了直接对接，没有经过土地征收环节就将土地交给社会投资者开发，简化了土地交易环节，节省了中间成本。其次，初步实现了城乡建设用地市场一体化，农村集体作为农村土地所有者在土地市场上公开招标，承担起土地经营管理的责任和义务。最后，在透明的市场机制运作下，农村集体建设用地能够以城乡均等的价格交易，由此提高了农村土地的市场价值，使农民分享了城市化带来的收益，有利于消除城乡差别。
3.对基层民主管理制度的创新。通过成立农民股份合作社，按照民主投票的方式设立项目议事会、项目监事会，由其全程负责组织管理土地综合整治、土地指标上市交易和社区规划建设及其监督工作。项目议事会、项目监事会的作用贯穿于“幸福田园”城市化模式的整个过程，充分保障了农民参与城市化建设的基本权利，提高了基层民主管理水平。
4.对形成城乡一体化新格局的创新。在“幸福田园”模式下，农村和城市之间不再泾渭分明，项目区虽然保留着集体土地的产权性质和部分第一产业等农村特征，然而，农民所从事的职业从以前的单纯务农变为农业工人或者第三产业从业者，他们享受的基础设施、公共服务、商业服务等生活条件已经达到或接近城市水平。项目区农民与城镇居民并没有本质区别，甚至在经济收入、人居环境等方面还超过了一般城镇居民的水平，这对城郊地区实现城乡一体化具有重要的创新价值。
5.对田园城市发展模式的创新。“幸福田园”模式是一种与传统不同的田园城市发展路径。最初的田园城市建设理念是结合城市环境建设需要，把田园景观“搬到”城市当中，因而投入规模较大，维护成本较高。“幸福田园”模式突破了田园城市建设的传统思维，选择的建设方式是把城市“搬到”田园之中，这种和以往不同的发展路径成本更低，既防止了农民难以融入城市生活的问题，又避免了城市交通堵塞、环境污染、社会犯罪等“城市病”的大规模出现，探寻出了一条全新的田园城市发展道路。
五、结论
成都市温江区“幸福田园”项目在统筹城乡发展的背景下，通过对城市化基本理念、城乡土地管理制度、公共品供给体制等内容的创新，有效地缓解了当前城市化进程中资金不足、动力不强、拆迁矛盾大、失地农民就业困难等诸多问题，未来可能将作为城市近郊地区以农民为主体、以土地资源资本化为手段、以田园城市为目标的一种新型城市化模式得到推广。但是，必须看到，“幸福田园”模式并非“放之四海而皆准”的城市化模式，实施这种新型城市化模式的区域应当具备一些基本条件：一是能够建立有效的土地产权制度，确保农民不因城市化而失去土地权利；二是能够奠定承接主城区城市功能转移的产业基础，加快休闲旅游、高端服务业等第三产业发展；三是能够构建城乡一体化的基础设施和公共服务供给体制，提供城乡同质化的公共产品。基于此，一般而言，大城市郊区农村更容易满足这三个基本条件，因而也更有可能推行本文所述的新型城市化模式。
此外，除了上文重点讨论的土地管理制度变革之外，在实施新型城市化模式中还需要继续研究探索的关键问题包括：城郊农村的配套性基础设施和公共服务的运营机制如何真正理顺，基础设施和公共服务运营所产生的资金缺口如何有效弥补。就“幸福田园”模式而言，虽然其基础设施和公共服务水平达到了城市标准，居民生活和就业方式也基本实现了城乡一体化，但是，由于配套性基础设施运营和公共服务供给缺乏有效的资金保障，其可持续性还有待未来进一步检验。上述问题仍然需要给予持续关注和深入探讨。
